社會穩(wěn)定風險評估及其流程研究

經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定是中國面臨的兩大問題。2012年黨中央提出“建立健全重大決策的社會穩(wěn)定風險評估機制”，但目前這項制度尚未完善及落實。本文研究了社會穩(wěn)定風險評估的對象、內(nèi)容和具體步驟，對于如何確定穩(wěn)定風險控制點、穩(wěn)定風險的識別、穩(wěn)定風險的分析與排序等工作流程進行了分析研究。 

黨的十八大報告提出“要建立健全重大決策的社會穩(wěn)定風險評估機制”，要求各級黨委、政府在與公眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、審批前或者在組織實施過程中，對有可能對社會穩(wěn)定造成不利的因素進行系統(tǒng)調(diào)查，在此基礎上科學地預測、分析和評估風險，并制定風險應對策略和預案，以有效規(guī)避、預防、控制可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險。但目前這項機制尚未有效建立，各地進度不一，尤其是對社會穩(wěn)定風險評估內(nèi)容及流程等重要問題在認識上、機制上尚未明確統(tǒng)一，實有進一步研究之必要。 

1、社會穩(wěn)定風險評估的對象及內(nèi)容 

經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定是中國面臨的兩大問題。沒有社會穩(wěn)定，就不可能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。社會穩(wěn)定風險評估作為維護社會穩(wěn)定的一種新的方式方法，最早于2005年在四川省遂寧市進行試點，對于重點建設工程項目進行社會穩(wěn)定風險評估。2011年國務院制定《國有土地房屋征收與補償條例》，明確規(guī)定“市縣人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估”，以行政法規(guī)的形式第一次把社會穩(wěn)定風險評估納入制度性規(guī)定。隨后，2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》規(guī)定“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”。2012年1月中央辦公廳下發(fā)《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見》（簡稱“指導意見”），對黨政機關重大決策事項提出了強化社會穩(wěn)定風險評估的要求。在黨的十八大報告中，把“建立健全重大決策的社會穩(wěn)定風險評估機制”作為一項重要政策要求進行了明確。社會穩(wěn)定風險評估作為一項制度安排，其成長過程是自下而上，先基層和地方實踐，最終由中央層面統(tǒng)一部署。 

從已出臺的中央、國務院及一些地方黨委、政府對社會穩(wěn)定風險評估的制度性要求分析，社會穩(wěn)定風險評估主要圍繞重大決策、重大事項和重大工程可能存在的穩(wěn)定風險開展。主要內(nèi)容如下。 

合法性評估。在重大決策、重大事項和重大工程出臺、立項和實施前，要對其內(nèi)容、程序是否符合黨和國家的方針政策、現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章，是否符合（省、自治區(qū)、直轄市）地方性法規(guī)進行審查和評價。同時，不僅對實體內(nèi)容是否合法進行評估，還要對決策和實施程序是否公開、公平、公正進行合法性評估，是社會穩(wěn)定風險評估最基本和最主要的評估內(nèi)容。實踐證明，違法出臺的決策、工程立項，最容易引發(fā)群眾的強烈不滿。 

合理性評估。按照科學發(fā)展觀的要求，從地區(qū)平衡性、社會穩(wěn)定性、發(fā)展持續(xù)性等方面，對于上述評估事項是否符合絕大多數(shù)群眾的利益，是否兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾幸福的的現(xiàn)實利益與長遠利益，是否充分考慮和照顧到各個相關利益主體的合理訴求進行評估。 

可行性評估。主要評估事項是否可行，時機是否成熟，實施方案是否科學、周密、完備、具有可操作性，以及本地方、本單位是否可以承受有關人、財、物等方面的要求，這些物質(zhì)保障是否能夠連續(xù)提供和穩(wěn)定提供?？尚行栽u估是項目實施前必須進行的評估項目。 

可控性評估。主要對上述決策等是否存在可能引發(fā)群眾集體反對，是否有可能發(fā)生群體性事件，是否存在影響社會穩(wěn)定的其他隱患和問題，是否研究、制定了相應應急處置預案和應對措施，是否能夠及時、有效化解不穩(wěn)定因素。
安全性評估。主要評估工程性質(zhì)或者實施事項內(nèi)容對所在區(qū)域、有關企事業(yè)單位、周圍群眾的生產(chǎn)、生活和其他利益的影響;直接利害關系人、周圍群眾及社會公眾對該影響所持態(tài)度和可承受的能力、范圍;發(fā)生群體性事件的可能性;是否有相應的維穩(wěn)防范、應對和處置措施。 

2、社會穩(wěn)定風險評估的核心：風險識別 

2.1風險識別的意義與作用 

評估風險的前提是識別出風險，首先要確定出“社會穩(wěn)定風險控制點”。在社會穩(wěn)定風險信息得以分析和管理之前、社會穩(wěn)定風險事故發(fā)生之前，社會穩(wěn)定風險應該被識別、并用一種能被理解的方式描述出來。 

識別社會穩(wěn)定風險是進行有效社會穩(wěn)定風險管理的基礎，要求根據(jù)社會穩(wěn)定風險管理的范圍，通過設置確定社會穩(wěn)定風險問題的基本尺度，系統(tǒng)查找隱患和薄弱環(huán)節(jié)，分析各種社會穩(wěn)定風險來源和可能產(chǎn)生的后果，包括排查并確定各類社會穩(wěn)定風險源、社會穩(wěn)定風險點、危險源、事故隱患、薄弱環(huán)節(jié)、具體管理問題、重點防護目標等，對可能存在的風險進行識別和描述。 

社會穩(wěn)定風險識別是一個有序的、系統(tǒng)的、全方位的過程，這樣才能搜索出可能的、客觀存在的社會穩(wěn)定風險。只有對社會穩(wěn)定風險進行合理的分類，才能夠更加有效的管理社會穩(wěn)定風險，同時確保對那些能夠帶來非常嚴重后果的社會穩(wěn)定風險給予相應的控制。 

2.2社會穩(wěn)定風險識別的內(nèi)容 

通過社會穩(wěn)定風險識別，主要解決以下問題。一是可能存在的社會穩(wěn)定風險是什么？即可能發(fā)生什么（wha）？（列舉社會穩(wěn)定風險/可能出現(xiàn)的不利情況）。二是引發(fā)這些社會穩(wěn)定風險的因素包括哪些？即為什么會發(fā)生（why）？（可能導致不利事件發(fā)生的原因、致災因子、薄弱環(huán)節(jié)、管理問題等）。三是何時何處會發(fā)生（when，where）？四是主要受影響對象是什么（whom）？五是社會穩(wěn)定風險可能導致怎樣的后果？即會怎樣發(fā)生（how）（可能造成的突發(fā)事件和次生、再生災害，以及影響的對象和可能的影響方式等）。 

2.3社會穩(wěn)定風險識別的程序 

社會穩(wěn)定風險識別一般從產(chǎn)生社會穩(wěn)定風險的原因著手，通過各種識別工具和識別方法去發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的各種不確定性，在此基礎上建立社會穩(wěn)定風險的詳細清單進行社會穩(wěn)定風險分析。包括以下工作內(nèi)容。 <!--endprint--> <!--startprint-->

第一，分析并列出所有可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風險，編制社會穩(wěn)定風險清單。搜集社會穩(wěn)定風險評估所需資料，在此基礎上，將資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計出的社會穩(wěn)定風險和分析出的潛在社會穩(wěn)定風險進行歸納、匯總，并列出社會穩(wěn)定風險清單。同時，針對某一類社會穩(wěn)定風險，從不同層面、不同角度，分析、列舉、細化社會穩(wěn)定風險或可能發(fā)生的各種不利情況。 

第二，排查社會穩(wěn)定風險控制點并按照社會穩(wěn)定風險的特征進行描述。描述每一社會穩(wěn)定風險的類型、發(fā)生部位（位置或地點）、發(fā)生時間、發(fā)生原因、影響因素，以及可能引發(fā)災害的因素、危險源和危害后果，必要時還要作社會穩(wěn)定風險區(qū)劃。 

第三，在識別基礎上確定風險控制點。風險控制點，是那些可能導致風險后果的因素或條件的來源。在實際工作中，風險控制點包括了風險源、風險點、危險源、事故隱患、薄弱環(huán)節(jié)、重點防護目標等引發(fā)風險的因素。在社會穩(wěn)定風險管理實踐中，得出“社會穩(wěn)定風險”的等級結論能夠幫助明確某一社會穩(wěn)定風險的“可能性”大小與“后果”嚴重程度，但究竟應該從哪些關健點入手對社會穩(wěn)定風險進行管理，并不能從社會穩(wěn)定風險等級結論中得到答案。因此，需要對引發(fā)社會穩(wěn)定風險的關鍵要素進行總結，從而找到具體社會穩(wěn)定風險管理措施的實施點。 

在充分考慮利益相關方的需求、問題和關注點的基礎上，確定需要開展社會穩(wěn)定風險管理工作的社會穩(wěn)定風險控制點。由于社會穩(wěn)定風險管理工作的對象往往是多元的，因此需要通過確認社會穩(wěn)定風險控制點，將各個部門所承擔的工作進行明確劃分。在分析社會穩(wěn)定風險控制點引發(fā)的社會穩(wěn)定風險的過程中，需要充分考慮中間的“觸動因素”，其中有幾個是需要重點考慮的，包括管理失效后沒有對管理步驟進行充分的改善、工作環(huán)節(jié)失效后缺乏后繼監(jiān)測與跟蹤等情形。 

社會穩(wěn)定風險識別這一環(huán)節(jié)用以識別和認定需要受管理的社會穩(wěn)定風險。如果社會穩(wěn)定風險在這一步驟中沒有被認定為是潛在的危險，那么就不會進入下一環(huán)節(jié)的深入分析過程。因此，使用科學、系統(tǒng)的分析手段進行全面識別非常關鍵，無論一項社會穩(wěn)定風險是否在組織的控制之內(nèi)，社會穩(wěn)定風險識別這一過程都要盡可能涵蓋所有的范圍。 

3、社會穩(wěn)定風險評估的程序：風險分析 

社會穩(wěn)定風險分析是在社會穩(wěn)定風險識別的基礎上，對于風險引發(fā)危害的可能性進行分析，為社會穩(wěn)定風險評價提供數(shù)據(jù)，從而進一步評價社會穩(wěn)定風險是否需要處理以及用什么樣的途徑和方法處理。社會穩(wěn)定風險分析，既要綜合考慮導致社會穩(wěn)定風險的各種因素和社會穩(wěn)定風險源的特點、受影響方的風險承受能力等，對可能影響社會穩(wěn)定的后果和可能性因素進行識別，同時還要研究分析已有的社會穩(wěn)定風險控制主體的控制能力、控制措施的可行性和有效性，以科學地確定社會穩(wěn)定風險發(fā)生的可能性和造成負面影響的嚴重程度。 

3.1社會穩(wěn)定風險分析的內(nèi)容 

社會穩(wěn)定風險分析涉及社會穩(wěn)定風險事件發(fā)生的可能性和后果嚴重性兩個基本要素。也就是說，社會穩(wěn)定風險分析的主要內(nèi)容，主要是對社會穩(wěn)定風險事件的可能性及相關概率進行估計，針對不同程序確定不同的影響穩(wěn)定風險等級。一個事件可能產(chǎn)生多個后果，也可能影響多重目標，從而產(chǎn)生風險的疊加。 

社會穩(wěn)定風險的可能性和后果受三個因素決定。一是社會穩(wěn)定風險源（或不利事件）本身的可能性和危害程度;二是社會穩(wěn)定風險所作用對象（客體）的承受能力（脆弱性）;三是控制和應對事件的能力。因此，對社會穩(wěn)定風險承受能力與控制能力的分析，是評估社會穩(wěn)定風險可能性和后果級別的前提。 

進行社會穩(wěn)定風險分析，既要進行定性分析，也要進行定量分析，對于復雜的事項評估，還往往要根據(jù)組織決策需要，進行定性的、半定量的、定量的或以上方法組合的綜合性評估。 

3.2社會穩(wěn)定風險分析的步驟 

第一，進行社會穩(wěn)定風險可能性分析?？赡苄苑治觯饕菍ι鐣€(wěn)定風險的固有屬性、受影響對象風險承受能力、風險管理者的控制能力和水平等要素進行分析，目的是確定社會穩(wěn)定風險事件發(fā)生的可能性。
影響社會穩(wěn)定風險的因素很多，可能性分析，一方面會受到社會穩(wěn)定風險本身特的影響（如不同影響社會穩(wěn)定事件的發(fā)生概率不同），另一方面與社會穩(wěn)定風險承受能力成反比（例如管理對象的社會地位、文化層次和法律知識水平越高，社會穩(wěn)定風險可能性越小），與社會穩(wěn)定風險控制能力成反比（如城市管理水平越高、防范措施越完善，社會穩(wěn)定風險可能性越?。?。在社會穩(wěn)定風險可能性評估中應綜合考慮這些因素。 

第二，分析穩(wěn)定風險可能造成的損失與影響后果。分析社會穩(wěn)定風險可能造成的損失與不良影響，是社會穩(wěn)定風險評估的核心內(nèi)容，也是一個重要環(huán)節(jié)。科學地界定社會穩(wěn)定風險后果等級，對于提出適合的應對措施，制訂應對預案，具有基礎性作用。分析工作能夠做到全面、客觀和準確，也直接會對社會穩(wěn)定風險等級判斷是否準確產(chǎn)生直接影響。 

社會穩(wěn)定風險后果可分為主觀影響和客觀負面影響。主觀影響包括政治影響、社會影響、新聞媒體關注程度、熱度等?？陀^負面影響包括發(fā)生影響穩(wěn)定事件所造成的人員傷亡、經(jīng)濟損失等;社會穩(wěn)定風險后果與社會穩(wěn)定風險承受能力成反比，與社會穩(wěn)定風險控制能力成反比。 

第三，進行社會穩(wěn)定風險后果進行模擬分析。假設影響社會穩(wěn)定的事件、情況已經(jīng)出現(xiàn)，對后果進行模擬分析并確定社會穩(wěn)定風險影響的性質(zhì)、類型、代價等是十分必要的，其中重要的工作是確定所需要分析后果的類型。后果分析，性質(zhì)上屬于概率分析，主要是分析發(fā)生影響社會穩(wěn)定事件的概率大小。影響社會穩(wěn)定的風險很多，因此，對社會穩(wěn)定的影響狀態(tài)也是難以定型化的，可能是輕微后果高概率、嚴重后果低概率，或者是介于高概率和低概率之間的某種中間概率。 

在通常情況下，要重點關注具有潛在嚴重后果的風險，因為這類風險往往不容易直接察覺，一旦發(fā)生往往是爆發(fā)性的，破壞性比較大。在其他情況下，對于造成嚴重后果和輕微后果的可能性都要一并分析，努力做到分析全面和客觀。當然，對于可能發(fā)生的嚴重問題、大的風險要特別重視，及時提出應對方案并采取必要手段降低風險。但是也不能忽視小問題、小風險，對于分析認為可能只是輕微后果，也要慎之又慎，千萬不能低估輕微問題、小風險深化為嚴重問題、大風險的可能性。同時，也不能忽視輕微問題如果被網(wǎng)絡化，擴大為嚴重問題的可能性。 

3.3進行風險排序，為風險排除預案作基礎 

通過社會穩(wěn)定風險識別，社會穩(wěn)定風險管理組織一般可以采取以下行為對策。第一，針對近在咫尺、迫在眉睫的風險，要立刻采取應對行動方案與措施、手段。第二，目前還只是一種潛在的輕微風險，不必要及時采取行動，需要進一步分析進行風險識別才采取行動。第三，社會穩(wěn)定風險不存在或者已經(jīng)化解、消失，社會穩(wěn)定風險管理及風險評估控制工作就此結束。 

綜合考慮社會穩(wěn)定風險等級和可控性類別，對社會穩(wěn)定風險進行綜合排序，確定社會穩(wěn)定風險處置優(yōu)先等級，即根據(jù)風險級別極高、高、中、低，確定風險的可控程度為不可控、可降低、可消除。針對不同社會穩(wěn)定風險（或事件）的特點和等級，對引發(fā)社會穩(wěn)定風險的各類社會穩(wěn)定風險控制點進行綜合分析，并確定其關鍵程度。根據(jù)社會穩(wěn)定風險控制點的具體特性及其存在（或引發(fā)）社會穩(wěn)定風險的嚴重程度等，原則上從高到低可將社會穩(wěn)定風險控制點分為特級、一級、二級、三級。根據(jù)社會穩(wěn)定風險控制點的關鍵度，部署相應措施，達到實施有效的社會穩(wěn)定風險控制目的與效果。