新形勢下維穩(wěn)工作的法治反思

“穩(wěn)定壓倒一切”，是鄧小平理論中的一個基本觀點。早在1987年黨的“十三大”明確提出了“一個中心”（堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心）、“兩個基本點”（堅持四項基本原則、堅持改革開放）的基本國策，改革是為了經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們又常常用發(fā)展成效來檢驗改革是否正確，發(fā)展和改革都必須以穩(wěn)定為前提條件。隨著改革開放的不斷深入，因發(fā)展不平衡、社會財富分配不公所導致的有關(guān)社會矛盾日益復雜并有加劇的趨勢，因此，維穩(wěn)工作尤為重要。但是，由于當前民眾維權(quán)意識不斷增強、依法行政理念深入人心、社會矛盾有著復雜的歷史文化根源，我們有必要對以往的維穩(wěn)工作從思想政策、措施手段方面進行反思，并對目前維穩(wěn)現(xiàn)狀從思想政策方面進行嘗試性的探討。

1 問題提出的背景

上世紀80年代末，小平同志就曾多次強調(diào)保持“國內(nèi)安定團結(jié)的政治局面”。1987年3月8日，鄧小平接見外賓時強調(diào)，保持“國內(nèi)安定團結(jié)的政治局面”是實現(xiàn)“三步走發(fā)展戰(zhàn)略”的重要條件之一。同年6月29日，他又強調(diào)：“沒有安定團結(jié)的政治環(huán)境，什么事情都干不成?！?1989年2月，鄧小平在會見老布什總統(tǒng)時又強調(diào)：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定”顯然，小平同志是我國第一個提出“穩(wěn)定壓倒一切”觀點的人，但是該觀點的內(nèi)涵是“國內(nèi)安定團結(jié)的政治局面”。

所謂“穩(wěn)定”，主要的是指作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨政治地位的穩(wěn)定，并能夠在改革發(fā)展中起領(lǐng)導作用。而不是被人們曲解甚至夸張到個別老百姓因愿望沒有得到滿足而上訪、纏訪、鬧訪等情況均被視為不穩(wěn)定事件的程度，特別是周永康主管全國政法工作期間，維穩(wěn)工作就被妖魔化了。各級政府負責人為緩解任期內(nèi)的維穩(wěn)壓力，采取“責任包干制”“維穩(wěn)工作一票否決”，一些不合法、不合理、臨時性的權(quán)宜之計應運而生到基層社會治理中，促使維穩(wěn)妖魔化趨勢不斷加劇。反而陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”“搞定就是穩(wěn)定”“擺平就是水平”的怪圈，這表明了現(xiàn)有的基層社會治理模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)，亟須改革。

2 過去維穩(wěn)工作中存在的問題

第一，權(quán)力管制思維阻礙了社會文明的進步。

改革開放40多年的最大成就除了步入小康社會，就是國家的政治、經(jīng)濟、社會越來越正?；?。直到目前，強調(diào)管控社會的基層社會治理模式依舊存在，這與強調(diào)權(quán)利為導向來治理社會的進步思想背道而馳，阻礙了社會文明的進步。

目前，權(quán)力管制思維在基層社會治理上的體現(xiàn)之一就是在全國推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，其目的是通過精細的權(quán)力管控來實現(xiàn)社會穩(wěn)定，其結(jié)果就是進一步把維穩(wěn)工作妖魔化，忽視、限制甚至剝奪了憲法賦予公民的神圣權(quán)利！

第二，維穩(wěn)成本巨大，耗費了大量的人力、物力、財力。

依據(jù)英國盧梭提出的“人民主權(quán)”原則和美國.史蒂芬·霍姆斯提出的“權(quán)利成本”的基本原理，為了更好地保障公民權(quán)利，人們依據(jù)社會契約來設(shè)立有限政府。政府應當采取主動、積極的態(tài)度老來切實保障公民權(quán)利，但這又必須以公共財政的支持為前提，否則寸步難行。

近年來因維穩(wěn)工作的需要，權(quán)力管控的社會基層治理模式過度耗費了巨大的財政支出，嚴重影響政府進行正常社會管理的能力。由于地方政府不惜成本壓制維權(quán)百姓，導致百姓維權(quán)的成本劇增，暴力維權(quán)的事件是有發(fā)生。這樣一來，政府不僅濫用了納稅人的錢，同時也成了百姓維權(quán)的障礙。

政府愈發(fā)依賴權(quán)力管控治理模式，進行體制改革的動力就不足。由于政府依賴權(quán)力管控治理模式，必然會過度耗費巨大的財政資源，這就必然會出現(xiàn)“與民爭利”的情況，嚴重損害了市場競爭秩序應有的公平自由價值體系。當下，廣大民眾的法制觀念、權(quán)利保護意識不斷增強，必然要求政府盡量將公共財政資源用來保障公民權(quán)利。

第三，為了維穩(wěn)，忽視法治。

在基層社會治理中，政府的公權(quán)力常常游離于“制度的籠子”外面，失去了法律的監(jiān)管。他們依靠強權(quán)推行管控式維穩(wěn)，奉行“搞定即穩(wěn)定”，與建設(shè)法治政府的要求背道而馳?；鶎诱罊?quán)而不依法來進行社會治理，社會必然陷入?yún)擦譅顟B(tài)，這是歷史的倒退。

近十幾年來，社會矛盾凸顯，曾由周永康主導政法委形成的維穩(wěn)職能越發(fā)妖魔化，公、檢、法的司法功能弱化，司法機關(guān)及司法人員異化為維穩(wěn)的工具。

歷史經(jīng)驗揭示，唯有法治才能走出維穩(wěn)困境，法治也是中國未來要實現(xiàn)的目標，然而，法治不會一夜之間自動實現(xiàn)，它需要政府和民間的共同努力。法治的實現(xiàn)需要成本，有賴于公共財政的投入，與一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平密切聯(lián)系。改革40多年來，我國公共財政有了較大增長，這理應有助于法治發(fā)展。但是，因維穩(wěn)需要，自20世紀80年代末以來的三十年里，政府為之耗費了大量的人財物，這必然擠占了公共財政在發(fā)展法治上的支出。目前，基層社會治理嚴重依賴既有維穩(wěn)模式，這是擺在我們面前的一道難題，事關(guān)中國法治未來。

3 原因分析

社會不穩(wěn)定因素實際上就是一種社會沖突，其實質(zhì)就是利益之爭，造成社會不穩(wěn)定因素的主要原因是由于社會利益（政治、經(jīng)濟、文化、財富等）的分配失衡、加之利益對立的雙方缺乏及時有效的溝通，從而導致局部地區(qū)在一定時期社會管理失范、社會秩序混亂、民眾情緒失控的狀態(tài)。

第一，因分配不公導致弱勢群體與強勢集團之間利益的對抗性矛盾日益突出。這主要表現(xiàn)在因征地拆遷補償矛盾、環(huán)境污染、因政府管理失誤所導致的重大事故（比如2016年7月20日石家莊、邯鄲水庫泄洪事件）所引發(fā)的群體性事件、暴力抗法事件、纏訪鬧訪事件等。這些情況一方面反映了我國現(xiàn)存體制解決彼此對抗性矛盾的機制不夠健全、效率低下，又缺乏公開、公正、公平，同等情況不同對待，從而激化了矛盾、加劇了沖突。

同時，有些地方領(lǐng)導缺乏法治觀念，把維穩(wěn)工作妖魔化，對鬧事的老百姓“刁民化”和“敵人化”，對待社會沖突的無原則妥協(xié)退讓，認為“人民矛盾人民幣解決”，刺激了民眾對利益的非法預期，“會哭的孩子有奶喝”并采取偏激甚至極端的方式來“維權(quán)”。

第二，制定政策缺乏連續(xù)性。一些政策在制定過程中，缺乏長遠的、全面的考慮，存在時期和區(qū)域限制的問題，且由于各地的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地方政府在制定政策法規(guī)時的標準不一致，人為增加了老百姓的辦事成本，極易使群眾產(chǎn)生不滿情緒，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，一旦發(fā)生影響其具體利益訴求的情況，就會引爆這個不滿情緒的炸藥包。

第三，信訪考核不科學。目前的信訪考核機制，實行赴省進京上訪一票否決，特別對集體訪、越級訪都制定了嚴厲的責任追究機制，基層政府負責人為了完成考核目標不遺余力的穩(wěn)控群眾、遏制赴省進京上訪。但由于群眾的訴求解決渠道不暢通，他們信訪問題始終沒有得到真正的解決，極易造成反彈，引發(fā)重復上訪，且信訪維穩(wěn)的成本過高。

第四，信訪秩序不規(guī)范。由于當前司法運用的普及度和權(quán)威性仍有待進一步提高，加上部分群眾綜合素質(zhì)不高，法律意識淡薄，“權(quán)”大于“法”的觀念根深蒂固，普遍存在信訪途徑的費用成本相較于司法訴訟較低，導致了許多本該由司法途徑解決的問題也轉(zhuǎn)移到了信訪途徑上來。由此加重了信訪工作解決問題的難度和成本，并催生了社會不穩(wěn)定因素。

第五，信訪表達不完善不合理。大部分人信訪的目的就是為了實現(xiàn)自己的訴求，但有些訴求既不合理也不合法，完全不符合政策要求，基層政府無法滿足，為了實現(xiàn)自己的不合理訴求，部分群眾選擇了非正常途徑上訪，希望通過越級上訪、纏訪鬧訪，給基層政府施壓來達到自己的目的。

第六，大多數(shù)信訪問題來自基層，也應該在基層得到解決。但由于一些基層干部在處理初信初訪問題時沒有引起足夠重視，沒有及時依法依規(guī)采取有力措施加以解決，使得一些小問題拖成了大問題，小矛盾積壓成了大隱患，使群眾失去了對基層組織的信任，被迫向上反映情況，維護自身權(quán)利。

4 解決策略

我們探討基層政府存在的維穩(wěn)問題，是為了尋找解決辦法，同時也為政治體制改革提供參考和借鑒。筆者在此對于如何破解基層政府面臨的維穩(wěn)困境，發(fā)表以下建議來拋磚引玉：

（1）基層政府應當盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，由習慣了的強權(quán)治理社會向依法治理社會轉(zhuǎn)變。

（2）加強各級人大對本級財政預算的制約機制，嚴格限制政府在維穩(wěn)方面的任意支出，尤其是用在違反憲法和法律的維穩(wěn)舉措上，凸顯政府依法執(zhí)政、保障民權(quán)的首要職能。

（3）大力推進司法改革，禁止司法機關(guān)和司法人員異化為地方政府維穩(wěn)機器的情況發(fā)生。促進司法獨立，將司法機關(guān)的人財物收歸中央統(tǒng)一調(diào)配，避免地方政府對司法的干預，大幅提高司法人員的待遇，確保司法人員能夠依法公平公正辦案、裁判是非。

（4）加快推進經(jīng)濟體制改革，加強地方政府對公民私有財產(chǎn)權(quán)利的依法保障，確保公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)利不受地方政府的非法干預和侵犯。推動“國退民進”，在制度上為公權(quán)力劃定邊界，嚴禁地方政府打著維穩(wěn)的旗號來與民爭利。

（5）在社會管理方面，地方政府應該本著“權(quán)力有限”“依法運行”的原則來放活社會，毅然拋棄固有的“集權(quán)思維”和“權(quán)力維穩(wěn)”管控社會模式，大膽創(chuàng)新以權(quán)利為導向來依法治理社會的模式，彰顯政府對于憲法賦予公民權(quán)利的依法保障職能，從而讓管理與被管理、政府與公民之間的關(guān)系更為和諧美好。

（6）各級政府應廣開言路、支持公民訴求表達。這樣既有助于政府在治理社會方面全面了解情況，又有助于舒緩民怨、化解公民與政府之間的對立情緒。關(guān)鍵是政府對其與公民之間關(guān)系要有正確認識，不要再像以前那樣將公民作“刁民”和“敵人”來對待，正確認識到政府維穩(wěn)與公民維權(quán)不是對立關(guān)系，而是統(tǒng)一關(guān)系，只有將公民維權(quán)處理好了，政府維穩(wěn)自然迎刃而解了。那種視公民維權(quán)為社會不穩(wěn)定因素的做法，必然導致某些地方政府為了維穩(wěn)而千方百計壓制公民維權(quán)（比如法院不予立案、限制律師參與維權(quán)、禁止媒體報道等），公民的維權(quán)之路被政府堵塞之后，勢必要采取非法律手段來對抗政府。

其實，公民依法維權(quán)，充分表明了他們對現(xiàn)有政府和制度的認可，并對政府給予了充分的信任和期望，這不會威脅到現(xiàn)有的社會穩(wěn)定，還會督促政府遵守憲法和法律，促進現(xiàn)有政府治理社會的長治久安。因此，政府引導百姓依法維權(quán)才能實現(xiàn)真正的社會穩(wěn)定。

5 結(jié)論

地方政府確保當?shù)厣鐣€(wěn)定既是一項重要的政治任務，又是當?shù)匕l(fā)展所需的必要條件。但是，以犧牲法治建設(shè)來滿足無理的、甚至非法的利益訴求來求得暫時的“穩(wěn)定”，顯然被實踐證明了是得不償失、貽害無窮的。只有在法治框架下依照法定程序來公開公平公正地解決矛盾、化解糾紛、依法維穩(wěn)，才是明智之舉。這樣做，不僅有利于解決矛盾，而且還能使民眾對政府的利益預期納入法治治理的范圍，更有利于促進我國法治化的進程。