我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗、問題與對策

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國突發(fā)事件應(yīng)急管理制度統(tǒng)一進(jìn)行了頂層設(shè)計與戰(zhàn)略部署，在巨災(zāi)保險制度、網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件處置機(jī)制、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制、公共安全體系、食品藥品安全監(jiān)管制度、安全生產(chǎn)管理體制、隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、立體化社會治安防控體系、互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制和信息安全、國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略等方面均做出了統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)定。尤其是在完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！?/p>

一、我國開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的進(jìn)展情況

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指在重大事項（重大決策、重大工程項目、重大活動及重要基礎(chǔ)設(shè)施等）制定、出臺及實施前，通過系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析、研判和評估對可能影響社會穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評估發(fā)生危害的可能性，對不同的風(fēng)險進(jìn)行等級管理，并制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，采取措施防范、降低、消除風(fēng)險的工作，從而有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制實質(zhì)上是以“維穩(wěn)”為主軸，推動政府與公民互動，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的有序良性發(fā)展。

二、各地開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要做法及共同特點

盡管各地方政府重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的范圍、內(nèi)容和程序存在差異，但還是存在一些共同特點：

第一，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的評估范圍主要集中在三大矛盾突出領(lǐng)域：一是重大決策。包括與群眾利益密切相關(guān)的重大政策、改革改制方案、社會保障、社會管理措施以及建設(shè)規(guī)劃的出臺等。二是重大項目?？赡茉谳^大范圍或較長時間內(nèi)對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點工程建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施項目、公益性項目、工業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)項目等。三是其他重大事項。包括涉及諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調(diào)整，影響大、涉眾廣、情況復(fù)雜的大型活動，以及涉及較多群眾切身利益和可能引發(fā)群眾集體上訪、群體性事件的事項和國際社會關(guān)注的事項等。

第二，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。合法性評估是指被評估的事項是否符合黨和國家大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充足的政策、法律依據(jù)；是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律；所涉及的利益調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍是否界定準(zhǔn)確，調(diào)整、調(diào)節(jié)的依據(jù)是否合法，是否符合規(guī)定的議事決策程序。合理性評估是指重大決策的制定和出臺是否堅持以人為本，是否符合大多數(shù)群眾的利益；是否超越絕大多數(shù)群眾的承受能力；是否得到絕大多數(shù)群眾的理解和支持，是否符合人民群眾的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益?？尚行栽u估是指重大決策的制定和出臺是否征求了廣大群眾的意見，并組織開展前期宣傳解釋工作；是否符合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平；是否有科學(xué)依據(jù)，是否考慮到時間空間、人力物力財力等制約因素，是否有具體、詳實的方案和完善的配套措施，是否會給其他地方、其他行業(yè)、其他群眾帶來負(fù)面影響；是否體現(xiàn)相關(guān)政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性以及實施該項目的時機(jī)是否夠成熟。安全性評估是指重大決策的制定和出臺是否按照程序經(jīng)過嚴(yán)格的審查審批；是否符合廣大人民群眾的根本利益；是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會穩(wěn)定的隱患以及是否有相應(yīng)的預(yù)測預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案。

第三，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序可歸納為五個基本步驟：成立評估小組、確定評估項目、制定評估方案、組織進(jìn)行評估、落實維穩(wěn)措施。具體組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作時，一般又有六個程序：責(zé)任部門先期自行評估、主管部門進(jìn)行審查、主管部門確定實施意見、信訪維穩(wěn)部門進(jìn)行備案、責(zé)任部門落實措施、信訪維穩(wěn)部門和主管部門進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)。

三、各地開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估所積累的經(jīng)驗及需解決的問題

各地方政府在開展重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，積累了一些成功的做法和經(jīng)驗，主要有以下五個方面：

第一，黨政齊抓共管、各部門協(xié)同配合，形成合力。江蘇淮安市建立了黨政齊抓共管、各職能部門(發(fā)改委、環(huán)保、國土、建設(shè)、安檢、公安、工商、宣傳等)縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)、橫向分工協(xié)作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，各部門既各司其職、各負(fù)其責(zé), 又在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互支持、密切配合。四川遂寧市邀請人大、政協(xié)和社會各界代表參加，對重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險程度進(jìn)行集體會審。浙江定海等地注重充分調(diào)動社會力量參與評估，建立起多元評估機(jī)制。

第二，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作與責(zé)任主體相結(jié)合，提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的操作性和有效性。江蘇淮安等地明確重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門均為重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體。涉及到多部門、職能交叉難以界定評估直接責(zé)任部門的重大事項，由黨委、政府指定評估責(zé)任部門。

第三，注重評估過程中的矛盾調(diào)解工作。貴州銅仁等地在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，充分預(yù)測潛在風(fēng)險，扎實細(xì)致地進(jìn)行矛盾排查，堅持調(diào)解優(yōu)先，讓調(diào)解成為風(fēng)險“穩(wěn)壓器”，防范風(fēng)險演變，為貿(mào)然決策帶上“緊箍咒”，實現(xiàn)了社會發(fā)展和穩(wěn)定統(tǒng)籌推進(jìn)。海南社會穩(wěn)定風(fēng)險評估逐步形成“五到位”的工作標(biāo)準(zhǔn)：對群眾的合理訴求必須切實解決到位；對群眾的不合理訴求必須宣傳、解釋和對話到位；對確實存在困難的群眾必須包干負(fù)責(zé)幫扶到位；對不明真相參與上訪鬧事的部分群眾法制教育到位；對無理取鬧借機(jī)制造事端謀取私利的骨干分子依法打擊到位。

第四，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作和目標(biāo)考核、干部考核相結(jié)合，嚴(yán)格問責(zé)制度。江蘇淮安等地在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，建立了以目標(biāo)管理為核心的問責(zé)制度。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入各地各部門年度目標(biāo)責(zé)任狀和社會治安綜合治理考核體系，考核結(jié)果直接計入年度目標(biāo)總分。同時還堅持把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入干部隊伍政績考核，堅決實行干部任用穩(wěn)定工作“一票否決制”。

第五，重視發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和專家的作用，引進(jìn)第三方參與機(jī)制。江蘇淮安高度重視專家評估的作用，建立評估專家組、評估人才庫，發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的作用。江蘇淮安基本上形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評”工作專家網(wǎng)絡(luò)，并成立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作指導(dǎo)處，成立了國內(nèi)首家“穩(wěn)評”專業(yè)機(jī)構(gòu)。重慶九龍坡區(qū)等地在風(fēng)險評估工作中，注重引進(jìn)第三方參與機(jī)制，委托具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，提升了決策的科學(xué)性、透明度和公信力。上海探索了一套社會穩(wěn)定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，出臺《重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指南》，積極探索引入第三方咨詢和研究機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估。

與此同時，各地推行重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中也存在的一些問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的獨立性和客觀性不夠，評估的決策者與實施者存在合二為一的現(xiàn)象。在一些地方，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估采用“屬地管理”以及“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，評估的決策者與實施者存在合二為一的現(xiàn)象。雖然有的地方規(guī)定“可委托社會中介機(jī)構(gòu)開展重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”，“可委托中介機(jī)構(gòu)在項目可行性研究報告評估時一并對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評價，也可委托中介機(jī)構(gòu)單獨對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評價”，但缺乏強(qiáng)制性和約束力。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的獨立性不夠，影響評估結(jié)論的客觀性，容易導(dǎo)致評估流于形式。

第二， 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序不規(guī)范、不透明，風(fēng)險溝通與信息公開渠道不暢通，存在重結(jié)果輕程序、走過場現(xiàn)象。在一些地方，政府職能部門為保證重大項目建設(shè)進(jìn)度，在項目論證、審批、推進(jìn)等環(huán)節(jié)操作程序不規(guī)范、不透明，在實際工作中，真正列入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的事項還比較少，大部分地區(qū)還沒有把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大事項決策的必經(jīng)程序，存在將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大決策出臺后補(bǔ)做程序的“認(rèn)認(rèn)真真”地“走程序”現(xiàn)象。此外，重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險溝通與信息公開環(huán)節(jié)缺失，渠道不暢通，導(dǎo)致某些利益方對重大事項的了解不充分，群眾的合理利益訴求無法得到表達(dá)。

第三，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性較大，權(quán)威性不足。由于對社會穩(wěn)定風(fēng)險的大小缺乏客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)，加之影響社會穩(wěn)定因素的不確定性和復(fù)雜性，目前對社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的劃分還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)大多采用語言評價等方式，缺乏詳細(xì)的定量規(guī)定，導(dǎo)致隨意性較大，權(quán)威性不足，可操作性較差。

第四，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估基本上是政府的自我評價，公民和社會組織的有效參與不足。在一些地方，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估基本上是政府的自我評價，存在“一面倒”現(xiàn)象，好評如潮，出現(xiàn)形象工程、政績工程的苗頭。各地大量報道實施評估后的效果, 如實現(xiàn)了群眾滿意度 100%、零上訪、“三無”目標(biāo)等。而公民和社會組織的有效參與不足，代表廣泛性不夠，對具體事項的認(rèn)知度不高，存在民主參與中的形式主義。

第五，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體不明確，監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制不健全。在一些地方，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的牽頭政府職能部門不統(tǒng)一，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中出現(xiàn)的一些問題，如應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險評估而未評估，或在評估工作中搞形式主義、弄虛作假，造成評估失實，或防范化解工作不落實、不到位，引發(fā)不穩(wěn)定問題和群體性事件，給社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響的，各地雖然規(guī)定要嚴(yán)肅追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任，但如何落實問責(zé)大多缺乏可操作性的細(xì)則和程序保障。雖然一些地方建立了行政過錯責(zé)任調(diào)查和責(zé)任追究聯(lián)動機(jī)制，但工作機(jī)構(gòu)都由本級部門組成，容易產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的問責(zé)處置不到位。

四、進(jìn)一步推進(jìn)和完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的政策建議

第一，成立相對獨立的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估專門機(jī)構(gòu)，推動由“保穩(wěn)定”（即“維穩(wěn)”）向主動“創(chuàng)穩(wěn)定”的根本轉(zhuǎn)變。應(yīng)強(qiáng)調(diào)并堅持社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的相對獨立性和超脫性，區(qū)分社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的決策者與實施者，從一開始就貫徹“管辦分離”要求。因此，應(yīng)成立相對獨立的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估專門機(jī)構(gòu)，由專門機(jī)構(gòu)和專人來負(fù)責(zé)具體抓，積極推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作由“保穩(wěn)定”（即“維穩(wěn)”）向主動“創(chuàng)穩(wěn)定”的根本轉(zhuǎn)變。具體操作時，可在維穩(wěn)辦下設(shè)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估專門的常設(shè)機(jī)構(gòu), 占一定編制, 負(fù)責(zé)本地區(qū)的日常評估規(guī)劃、評估測評和評估反饋，以保證評估結(jié)果的公平、公正。在具體項目的評估工作中，可設(shè)立臨時性的項目小組, 不占編制，主要納入相關(guān)的決策部門、主管部門、審批部門和一些專門的評估機(jī)構(gòu)、專家?guī)斓戎悄覉F(tuán), 負(fù)責(zé)該項目的整個評估工作。

第二，進(jìn)一步明確社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容和重點。當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容，是與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。具體來說，當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重點和要點主要為六個方面：合法性評估、合理性評估、適時性評估、風(fēng)險性評估、可控性評估、長遠(yuǎn)性評估。

第三，規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序和標(biāo)準(zhǔn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是在重大決策出臺前落實“關(guān)口前移”要求的前置性制度安排和程序設(shè)計，強(qiáng)調(diào)防患于未然；是為重大決策設(shè)置的一道“剛性門檻”，是事前不可或缺的“必備程序”而不是事后補(bǔ)做的“倒置”行為。要認(rèn)真貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和要求，加強(qiáng)重大決策程序建設(shè)，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤反饋和責(zé)任追究等作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的必經(jīng)程序，進(jìn)一步規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的合法性、有益性和支持度要求，明確處理標(biāo)準(zhǔn)：其一，對不合法或不符合廣大人民群眾根本利益的擬決策事項，必須及時終止。其二，對既合法、又符合群眾長遠(yuǎn)利益，但超出群眾現(xiàn)實承受能力或多數(shù)群眾不贊成的擬決策事項，分兩種情況處理：評定的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級在某地區(qū)風(fēng)險承受能力范圍之內(nèi)的，對決策事項先試行，經(jīng)試行良好、未出現(xiàn)穩(wěn)定風(fēng)險的，可正式施行；評定的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級超出某地區(qū)風(fēng)險承受能力的，決策暫緩出臺，按風(fēng)險消減對策改進(jìn)決策內(nèi)容，取得群眾支持后，再次進(jìn)入評估程序。其三，對合法性、有益性、群眾支持度均達(dá)標(biāo)的擬決策事項，可以實施。從而真正做到：凡是不能使絕大多數(shù)群眾受益的事情不做，凡是不能得到絕大多數(shù)群眾支持的政策不出臺，凡是未經(jīng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的項目不審批，凡是經(jīng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估后社會矛盾沒有得到化解的不實施，防止在決策、審批等前端環(huán)節(jié)因工作不當(dāng)引發(fā)新的社會矛盾。

第四，暢通社會穩(wěn)定風(fēng)險溝通與信息公開的渠道，拓展公民和社會組織有效參與的路徑。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程，既是聽取民意，摸排社會穩(wěn)定風(fēng)險的過程；更應(yīng)是相關(guān)利益主體共同協(xié)商，積極進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險溝通的過程。要暢通社會穩(wěn)定風(fēng)險溝通與信息公開的渠道，確保群眾擁有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。要充分考慮各方利益主體尤其是弱勢群體的切身利益。要積極拓展公民和社會組織有效參與的路徑，采取輿情民意調(diào)查、相關(guān)利益群體協(xié)商、聽證會、評審會、走訪座談、問卷調(diào)查、媒體公示等方式，多途徑、多渠道廣泛征求意見。要充分發(fā)揮專家和社會組織在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的作用，促進(jìn)評估工作專業(yè)化和規(guī)范化。

第五，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入各級地方政府的政績考核機(jī)制，明確社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體，運用嚴(yán)格的責(zé)任倒查機(jī)制確保全程落實社會穩(wěn)定風(fēng)險評估責(zé)任。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，應(yīng)加強(qiáng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體與決策主體的問責(zé)。應(yīng)將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入各級地方政府的政績考核機(jī)制，明確社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體。責(zé)任倒查機(jī)制是確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估落到實處的重要環(huán)節(jié)。責(zé)任倒查的實施者是各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，責(zé)任追究對象是評估機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員。

第六，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估融入政府決策科學(xué)化民主化法治化以及行政決策程序建設(shè)的各項舉措中，合力推進(jìn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估具有源頭性、根本性、基礎(chǔ)性特點，是對行政權(quán)力的監(jiān)督、制約和管理，是一種對管理的管理，體現(xiàn)的是現(xiàn)代法治精神最本質(zhì)屬性，是行政管理科學(xué)化的最高形式。因此，要盡快將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估納入法制化軌道，作為矛盾糾紛化解的首要環(huán)節(jié)和第一道防線。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要與加快以改善民生為重點的社會建設(shè)結(jié)合起來，與推進(jìn)行政管理體制改革結(jié)合起來。應(yīng)將政府常態(tài)行政管理和社會穩(wěn)定風(fēng)險管理有機(jī)結(jié)合起來，體現(xiàn)“共性和個性”的統(tǒng)一。應(yīng)形成一條管理鏈條來連接政府行政管理、風(fēng)險管理、應(yīng)急管理，確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的各項創(chuàng)新舉措真正落地。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)具有“流域管理”的意識和方法，將事前評估、事中評估和事后評估統(tǒng)一起來，將上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和下級監(jiān)督整合起來，建立全方位、多層面的風(fēng)險防范體系，實現(xiàn)從點式、階段性風(fēng)險管理向線性、連續(xù)式風(fēng)險管理的跨越。