政府公共數(shù)據(jù)開放與共享的探索研究

世界經(jīng)濟(jì)論壇指出:“數(shù)據(jù)是一種寶貴的資源, 將像土地和石油一樣成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的稀缺戰(zhàn)略資源。”在大數(shù)據(jù)時代下, 數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。對于政府來說也是如此, 政府公共數(shù)據(jù)的制作、開放與共享同樣會對社會運(yùn)行發(fā)揮重要作用。相比于傳統(tǒng)行政信息公開的方式和內(nèi)容, 政府公共數(shù)據(jù)開放與共享更易于提高政府的參與度, 推動數(shù)據(jù)產(chǎn)生額外收入并提升公民的生活品質(zhì)。本文立足于中國國情, 闡述了含義、意義、障礙、完善等內(nèi)容。

1、政府公共數(shù)據(jù)開放與共享概念的研究

政府公共數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的遞進(jìn), 政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)”, 特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開放。而傳統(tǒng)意義上的政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是信息的開放, 是在對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行整合后得出的結(jié)論或獲得的評論予以公開?？梢哉f, 政府公共數(shù)據(jù)開放是將政府信息公開進(jìn)行了提前公開, 即將開放的層面推進(jìn)到了數(shù)據(jù)層。

2 、政府公共數(shù)據(jù)開放與共享的意義

2.1 為政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提供實(shí)踐指導(dǎo)

隨著電子政務(wù)的不斷推動和發(fā)展, 各地政府也在積極建設(shè)和完善自己的信息門戶網(wǎng)站, 開展信息公開、數(shù)據(jù)開放的服務(wù)。但是, 當(dāng)下政府公共數(shù)據(jù)開放仍舊存在很多問題。許多政府僅將公共數(shù)據(jù)開放作為行政工作等級評價的標(biāo)準(zhǔn), 所以他們往往不分類別、盲目地將政府公共數(shù)據(jù)開放與共享, 這會使公眾難以查閱自己真正需要的數(shù)據(jù)。因?yàn)闆]有分類, 而數(shù)據(jù)量又龐大, 所以真正能夠使用的政府公共數(shù)據(jù)數(shù)量并不樂觀。針對上述問題, 確實(shí)需要以政府公共數(shù)據(jù)開放和共享制度為政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提供實(shí)踐指導(dǎo), 增加政府開放數(shù)據(jù)的有效性和可利用性, 從而使政府提供一些公眾真正需要的, 能夠涉及政府切身利益的數(shù)據(jù)。

2.2 有利于協(xié)調(diào)各政府間的公共數(shù)據(jù)沖突

政府公共數(shù)據(jù)開放能夠有效解決政府間“信息孤島”的問題。在電子政務(wù)尚未推行的時候, 各政府間行政公開的方式多為于圖書館放置政府公開信息以供公眾查閱或者在報紙上公開有關(guān)行政信息。但是政府并不能專門整理其他政府已公開的公共數(shù)據(jù), 更不能從中發(fā)現(xiàn)與本政府所做的公共數(shù)據(jù)中沖突的部分。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因就是政府間的“信息孤島”, 即政府間未能彼此通信, 了解其他政府針對同一問題做出的公共數(shù)據(jù)。當(dāng)前, 將政府公共數(shù)據(jù)開放有助于公眾知曉公共數(shù)據(jù), 減少各政府間開放的公共數(shù)據(jù)之間的沖突。同時, 將公共數(shù)據(jù)共享, 也有助于減少數(shù)據(jù)錯誤, 從而增加政府公信力。

3、政府公共數(shù)據(jù)開放與共享的障礙

在過去的幾年中, 公共數(shù)據(jù)開放與共享作為電子政務(wù)中的重要內(nèi)容確實(shí)獲得了較高的評價, 在提高公眾參與度的同時也有效地削減了政府間的“信息孤島”的現(xiàn)象。然而, 為了使公共數(shù)據(jù)開放與共享得以更廣泛的應(yīng)用, 我們還需找出當(dāng)下政府公共數(shù)據(jù)開放與共享過程中存在的問題并提出解決方案, 以期完善發(fā)展。

3.1 政府主體障礙

3.1.1 政府公共數(shù)據(jù)責(zé)任主體不明確

當(dāng)前, 雖然法律并未規(guī)定政府公共數(shù)據(jù)公開的主體, 但在實(shí)踐中我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的管理主體主要有三種:一是由政府辦公廳直接管理;二是由經(jīng)濟(jì)與信息化委員會進(jìn)行管理;三是成立專門的數(shù)據(jù)或大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在政府公共數(shù)據(jù)的制作、開放與共享的過程中, 這三個主體是密不可分的。政府辦公廳負(fù)責(zé)的是統(tǒng)籌政府公共數(shù)據(jù)開放的方針與建設(shè)工作;經(jīng)濟(jì)與信息化委員會的任務(wù)是制定出實(shí)施方案并督促實(shí)施。政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)是完成地方的政府公共數(shù)據(jù)開放與共享工作。從以上的分工可以看出, 這三個主體的分工并不明確, 尤其是經(jīng)濟(jì)與信息化委員會和政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)這兩個主體之間的任務(wù)還存在競合。所以, 很難追究責(zé)任主體。

3.1.2 政府間公共數(shù)據(jù)共享有障礙

由于政府間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一, 政府部門間常常會出現(xiàn)分工模糊、協(xié)同困難、數(shù)據(jù)不共享、責(zé)任不明確等問題。所以在政府公共數(shù)據(jù)開放和共享的過程中, 仍會出現(xiàn)“信息孤島”的問題。原因有三點(diǎn):一是受傳統(tǒng)行政信息公開方式的影響, 各政府間因?yàn)闆]有條件數(shù)據(jù)共享, 所以也就逐步的喪失了共享意識。二是由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一, 要實(shí)現(xiàn)政府公共數(shù)據(jù)共享并非易事。三是數(shù)據(jù)的整合也需要人力、物力、財力等資源相配合, 有些政府機(jī)關(guān)不具備支撐條件。所以, 政府間的公共數(shù)據(jù)共享時常存在障礙。事實(shí)上, 整合數(shù)據(jù)并不是浪費(fèi)資源的表現(xiàn), 反而是節(jié)省資源的表現(xiàn)。整合、制作與本行政部門有關(guān)的公共數(shù)據(jù), 會極大地節(jié)省數(shù)據(jù)調(diào)查和整理的成本, 也會減少政府間公共數(shù)據(jù)公開沖突的矛盾問題, 有利于提高政府公信力。

3.1.3 政府公共數(shù)據(jù)公開具有滯后性

政府公共數(shù)據(jù)公開的滯后性體現(xiàn)在兩個方面:一是政府公共數(shù)據(jù)開放的時間太晚, 喪失了其應(yīng)有的時效性和可利用性。二是政府將公共數(shù)據(jù)開放后, 卻不對該數(shù)據(jù)予以更新, 導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)具有滯后性, 不利于公眾的查詢與應(yīng)用?？傊? 我們應(yīng)該在注重內(nèi)容的基礎(chǔ)上擴(kuò)大數(shù)據(jù)公開的類別和數(shù)量, 而不是僅一味地追求形式化的數(shù)據(jù)成果, 切勿本末倒置。

3.2 滿足用戶需求障礙

不同的用戶因?yàn)槟挲g、學(xué)歷、專業(yè)等差異, 對政府公共數(shù)據(jù)公開的要求也不同。即公開的內(nèi)容、形式、獲取途徑的要求不同, 這也會帶來用戶需求指向不明確的問題, 具體來說分為以下幾個方面:

3.2.1 政府公共數(shù)據(jù)開放與共享的形式不同

因?yàn)椴煌挠脩臬@取政府公共數(shù)據(jù)的目的不盡相同, 所以其要求的形式也會存在差異。比如, 有的人希望獲得原始數(shù)據(jù), 其希望將原始數(shù)據(jù)作為第一手資料再從中分析某一問題。但是其他人希望政府開放的公共數(shù)據(jù)是經(jīng)過加工的數(shù)據(jù), 是能讓人便于理解結(jié)論的數(shù)據(jù)。正是因?yàn)橛脩粜枨蟮恼矓?shù)據(jù)開放與共享的形式不同, 而政府通常情況下又僅會就同一公共數(shù)據(jù)以一種形式開放一次, 所以就會導(dǎo)致某些用戶對于公共數(shù)據(jù)開放的形式的不滿足。

3.2.2 用戶獲取政府公共數(shù)據(jù)的目的不同

因?yàn)橛脩臬@取政府公共數(shù)據(jù)的目的不統(tǒng)一, 所以對于政府公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式等要求也不統(tǒng)一, 這時政府是不會僅因某一用戶的申請而對已開放數(shù)據(jù)進(jìn)行形式上的改變后再次開放, 而是會以申請數(shù)據(jù)已公開為由拒絕再次公開。其實(shí), 政府的這一做法具有其合理性, 如果政府要應(yīng)每一位用戶需求去為其量身打造適合他應(yīng)用的公共數(shù)據(jù)或者行政信息, 這將造成行政資源的極大浪費(fèi)。但是, 這一做法同樣存在問題, 即用戶不能依據(jù)其需求獲得其需要形式的公共數(shù)據(jù), 這也是公共數(shù)據(jù)開放與共享領(lǐng)域的缺陷。

3.2.3 政府公共數(shù)據(jù)提供格式不同

因?yàn)檎矓?shù)據(jù)開放平臺中并未提供數(shù)據(jù)格式的自動轉(zhuǎn)化功能, 但因?yàn)橛脩魧τ诠矓?shù)據(jù)的要求格式不同, 所以該項對用戶需求的滿足程度較低。甚至還有些政府公共數(shù)據(jù)需要以極其專業(yè)的數(shù)據(jù)工具才能打開, 使用其他軟件并不能查看應(yīng)用。這就導(dǎo)致該公共數(shù)據(jù)的可用性降低, 該數(shù)據(jù)的公布喪失其實(shí)際意義。

3.3 數(shù)據(jù)安全缺乏保障

由于傳統(tǒng)的政府門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)采用的是關(guān)系型數(shù)據(jù)庫的管理方式, 其安全技術(shù)隨著發(fā)展已經(jīng)比較成熟。但是, 在當(dāng)前使用的云環(huán)境中, 電子政務(wù)系統(tǒng)所依托的非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫并沒有設(shè)置嚴(yán)格的訪問控制和隱私管理工具, 同時由于政府門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)來源的廣泛性和復(fù)雜性, 讓政府部門定位私密信息的界線變得復(fù)雜起來。也就是說, 首先, 政府無法準(zhǔn)確定位私密信息界線會導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全缺乏保障;其次, 從用戶個人層面上看, 用戶個人也存在著對個人數(shù)據(jù)信息安全認(rèn)識不夠的問題, 而且有時很難辨別公眾個人數(shù)據(jù)在隱私和公共屬性這兩者間應(yīng)該歸屬于哪一類。

同時, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺作為我國用戶獲取政府公共數(shù)據(jù)的主要平臺, 其安全保障仍存在缺陷。首先, 從形式上看, 作為一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺, 應(yīng)該有網(wǎng)站服務(wù)聲明、用戶權(quán)利義務(wù)聲明、隱私保護(hù)聲明等能夠起到合理的提醒用戶注意的聲明。其次, 從實(shí)質(zhì)上看, 還應(yīng)該保護(hù)用戶的私密信息, 明確開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議, 真正做到維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺安全。

4、政府公共數(shù)據(jù)開放與共享的完善建議

4.1 規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)公開行為

當(dāng)前, 我國還未建立完備的政府公共數(shù)據(jù)開放與共享機(jī)制, 所以仍舊存在政府公開數(shù)據(jù)主體不明確、責(zé)任無法落實(shí)等問題。解決這些問題, 最主要的還是明確與規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)公開行為。只有行為主體和責(zé)任主體得到明確, 政府公共數(shù)據(jù)開放與共享機(jī)制才能進(jìn)一步發(fā)展。

其次, 數(shù)據(jù)開放的與眾不同之處在于其存在的目的是公開供公眾使用。這里的公眾不僅包括公民、法人、組織, 還包括政府機(jī)構(gòu)。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)開放數(shù)量過多, 導(dǎo)致數(shù)據(jù)泛濫, 所以通常很難找到真正有用的數(shù)據(jù)。對于這一問題就需要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制, 專門培養(yǎng)數(shù)據(jù)查找和數(shù)據(jù)整合方面的人才, 利用數(shù)據(jù)人才為政府公共數(shù)據(jù)開放與共享服務(wù)。最后, 政府的利益往往會驅(qū)動政府只公布些與其本身利益關(guān)聯(lián)不大的公共數(shù)據(jù)。在這一點(diǎn)上, 如果沒有強(qiáng)制性規(guī)定規(guī)范政府的行為的話, 政府是很難主動公布與自身利益相關(guān)的公共數(shù)據(jù)的。此時, 若有相關(guān)法律出臺, 強(qiáng)制政府開放與其相關(guān)的公共數(shù)據(jù), 如果不予開放就會嚴(yán)厲問責(zé)的話, 這應(yīng)該會對政府形成一種促進(jìn)與監(jiān)督。

4.2 樹立以用戶需求為中心的知識服務(wù)理念

我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺雖然目前已經(jīng)提供了不少的數(shù)據(jù), 但同時也存在質(zhì)量不高的問題。這些問題歸根結(jié)底是不能滿足用戶需求的問題。當(dāng)然在這一點(diǎn)上是不能作強(qiáng)制規(guī)定的, 因?yàn)檎皇侨f能政府, 不能滿足所有用戶對于各種公共數(shù)據(jù)開放的需求。但是, 政府仍應(yīng)樹立以用戶需求為中心的服務(wù)理念。

首先, 應(yīng)該保證已開放公共數(shù)據(jù)的可讀取性。其次, 在數(shù)據(jù)可讀取的同時, 也應(yīng)該為用戶積極提供下載方式, 提供各種格式的公共數(shù)據(jù)或者能夠轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)格式的便捷方法。這方面我們可以借鑒英國在建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺時的經(jīng)驗(yàn), 將數(shù)據(jù)按照不同類別區(qū)分。最后, 應(yīng)該真正了解用戶需求, 依照用戶申請的格式和內(nèi)容公開與共享。這方面可以通過加強(qiáng)與平臺管理者的溝通實(shí)現(xiàn)?？傊? 建立政府公共數(shù)據(jù)開放與共享機(jī)制的根本目的是為了便利公眾, 所以要樹立以用戶需求為中心的知識服務(wù)理念。

4.3 保障數(shù)據(jù)開放與共享安全

4.3.1 公共數(shù)據(jù)開放與隱私保護(hù)并重

目前, 我國政府?dāng)?shù)據(jù)公開的內(nèi)容屬于信息方面的較多, 數(shù)據(jù)方面的較少。憲法中雖然已經(jīng)明確了隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利, 但卻尚未建立起一套完備的隱私權(quán)保護(hù)的法律體系。同時, 對于政府公共數(shù)據(jù)開放平臺的監(jiān)管也并未有統(tǒng)一的平臺保護(hù)監(jiān)管政策出臺。綜上, 既然目前已有信息公開對于隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定, 那我們不妨予以借鑒。對于涉及商業(yè)秘密、個人隱私等方面的數(shù)據(jù)信息, 政府未經(jīng)利害關(guān)系人同意不得將該數(shù)據(jù)公開, 但是涉及到國家利益、社會公共利益等除外。此外, 對于涉及到國家利益、社會公共利益的不得不公開的數(shù)據(jù), 也要遵循區(qū)別公開原則, 這也是公共數(shù)據(jù)開放與隱私權(quán)保護(hù)并重的體現(xiàn)。

4.3.2 保障平臺安全

公共數(shù)據(jù)開放平臺作為數(shù)據(jù)開放的依托, 其重要性自然不言而喻。所以, 在保護(hù)公共數(shù)據(jù)本身安全的同時, 也應(yīng)該對公共數(shù)據(jù)開放與共享平臺予以保護(hù)。實(shí)現(xiàn)平臺安全保障, 主要有以下兩點(diǎn):一是加強(qiáng)平臺內(nèi)部監(jiān)督。一方面, 要對平臺內(nèi)部的專業(yè)人員實(shí)行監(jiān)督, 避免其將未公開或者不能公開的數(shù)據(jù)泄露。另一方面, 要對平臺上的公共數(shù)據(jù)加以監(jiān)管, 即對已發(fā)布的公共數(shù)據(jù)要定期審查, 更改不符點(diǎn)。二是加強(qiáng)平臺外部監(jiān)督。即防止不法分子侵入平臺后臺, 篡改公共數(shù)據(jù)。這一點(diǎn)上, 最有效的方法還是由專業(yè)人士設(shè)置出有效地防止不法分子入侵的防火墻, 在不法分子侵入時能及時發(fā)現(xiàn)并恢復(fù)被篡改數(shù)據(jù)。同時, 還可以發(fā)揮公眾的積極參與性, 給予公眾監(jiān)督的權(quán)利, 從而完善平臺外部監(jiān)督。

我國的政府公共數(shù)據(jù)開放與共享制度尚處于初步發(fā)展階段, 還有很多問題尚未解決, 也有很多政策法規(guī)尚未完善。但是, 數(shù)據(jù)開放與共享這一方向是正確的, 是不容置疑的。在大力推行電子政務(wù)的今天, 公開公共數(shù)據(jù)有利于推進(jìn)政府合法行政, 加強(qiáng)對政府行政工作的監(jiān)督, 從而使政府更好的扮演服務(wù)者的角色。