大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府管理與服務(wù)

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化,是全面深化改革的總目標(biāo)。當(dāng)下,信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展,為政府提高履職能力和人民群眾依法管理公共事務(wù)和自身事務(wù),提供了新的更多的有利條件,也帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

一、政府履職具備更多數(shù)據(jù)支撐

政府是公共治理體系的重要組成部分,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)是我國(guó)政府的四項(xiàng)基本職能。大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府更好履職提供了更加有利的條件。

(一)多維多層數(shù)據(jù)支撐經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)

首先,更多指標(biāo)印證宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。大數(shù)據(jù)技術(shù)提供了更多能夠利用的指標(biāo),這些指數(shù)直接從網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的海量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)中挖掘產(chǎn)生,真實(shí)性、實(shí)效性都較好,為政府相關(guān)決策提供了有效的信息。其次,結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)呈現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用,能夠反映出許多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和運(yùn)轉(zhuǎn)情況。再次,新經(jīng)濟(jì)形態(tài)提供新的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。近幾年,電子商務(wù)交易量、用云量、上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)等等全新的指標(biāo)呈現(xiàn)出來(lái),反映出這些新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的規(guī)模和趨勢(shì)。

(二)市場(chǎng)監(jiān)管更加及時(shí)有效

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善,違背誠(chéng)實(shí)守信原則的行為不斷發(fā)生。傳統(tǒng)的監(jiān)管手段可能產(chǎn)生不作為、尋租和腐敗行為,有些時(shí)候,不當(dāng)監(jiān)管帶來(lái)的問(wèn)題比解決的問(wèn)題可能還要多,管與不管成為兩難。新的信息技術(shù)為政府監(jiān)管市場(chǎng)提供了新的手段。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)中大量信息的收集和處理,能夠快速發(fā)現(xiàn)許多原來(lái)不易被察覺(jué)的失信行為,并將之記錄或曝光,從而增加了失信行為的成本。政府可以有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)管,提高市場(chǎng)監(jiān)管能力并降低監(jiān)管成本。

(三)提升社會(huì)管理水平

現(xiàn)代社會(huì)管理任務(wù)復(fù)雜繁重?，F(xiàn)在,數(shù)據(jù)采集設(shè)備的大量使用,使得人們的社會(huì)活動(dòng)形成海量、多維、真實(shí)的數(shù)據(jù),為政府加強(qiáng)社會(huì)管理提供了新的積極因素。對(duì)社會(huì)事件的及時(shí)預(yù)測(cè)是提高管理效能的重要基礎(chǔ),大數(shù)據(jù)技術(shù)可以發(fā)揮重要作用。在環(huán)境保護(hù)方面,物聯(lián)網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)不間斷的環(huán)境觀測(cè)和數(shù)據(jù)分析,并對(duì)治理方案進(jìn)行模擬測(cè)試。

(四)提高公共服務(wù)水平和效率

以往多年,由于信息不完備不對(duì)稱,有些公共服務(wù)供給未能與服務(wù)需求準(zhǔn)確匹配,效率不高。網(wǎng)絡(luò)的廣泛滲透,使得差別化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求更容易識(shí)別,為政府提高公共服務(wù)的效率創(chuàng)造了有利條件。

二、推動(dòng)解決積弊和難題

(一)增強(qiáng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性

長(zhǎng)期以來(lái),政府主要依靠縱向行政層級(jí)獲取信息,往往出現(xiàn)失真、延時(shí)等問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)是扁平結(jié)構(gòu),決策者可以快速有效地獲取數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行整合,“通過(guò)交叉復(fù)現(xiàn),展示事態(tài)真相”。

(二)發(fā)現(xiàn)新的規(guī)律和相關(guān)性

信息不對(duì)稱是導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失靈的一個(gè)重要原因,特別是超經(jīng)驗(yàn)商品和服務(wù)的質(zhì)量信息是一個(gè)長(zhǎng)期的難題。大數(shù)據(jù)可以通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析,探究出新的規(guī)律和相關(guān)性。

(三)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的生產(chǎn)力

開(kāi)放政府部門(mén)的公共數(shù)據(jù),讓那些擁有先進(jìn)技術(shù)和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的組織有機(jī)會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行挖掘,釋放其價(jià)值,創(chuàng)造新的生產(chǎn)力。更多機(jī)構(gòu)和個(gè)人能夠利用這些數(shù)據(jù),共同參與社會(huì)治理過(guò)程。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中還存在不少問(wèn)題,尤其是“信息孤島”現(xiàn)象即部門(mén)化、單位化、碎片化的問(wèn)題,以及數(shù)據(jù)形態(tài)異構(gòu)問(wèn)題,都降低了海量數(shù)據(jù)的作用。在一定程度上,部分政府系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合程度和利用程度滯后于同樣龐大規(guī)模的巨型企業(yè)和社會(huì)組織。今后,繼續(xù)打破部門(mén)之間的數(shù)據(jù)分隔,部門(mén)之間使用統(tǒng)一格式的數(shù)據(jù)平臺(tái),不同部門(mén)的數(shù)據(jù)形成結(jié)構(gòu)相同、完整一體的數(shù)據(jù)集等要求,都是長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。

三、問(wèn)題與挑戰(zhàn)

(一)“民主”決策與“科學(xué)”決策的沖突可能增加

民主決策強(qiáng)調(diào)的是合乎民意,而科學(xué)決策強(qiáng)調(diào)的是以最小成本達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo),兩者的利益導(dǎo)向并不一致。有時(shí)專家們提出了“科學(xué)”的決策建議,但在民主決策過(guò)程中卻不被認(rèn)同。在傳統(tǒng)決策理論中,解決民主決策中的利益牽制問(wèn)題要靠所謂的“無(wú)知之幕”,即當(dāng)事人并不了解決策會(huì)對(duì)其自身利益產(chǎn)生哪些不利影響,從而使決策過(guò)程能夠推進(jìn)。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)廣泛滲透、信息無(wú)所不在的情形下,“無(wú)知之幕”在很大程度上已不存在,個(gè)體在作出決策時(shí)已經(jīng)難從“無(wú)個(gè)人利益”的立場(chǎng)出發(fā)給出公允判斷。這就造成了決策中的兩難:如果民主決策不到位,有可能無(wú)法準(zhǔn)確了解公眾的訴求,決策也無(wú)法有效執(zhí)行;而如果讓民眾廣泛參與決策過(guò)程,則有可能會(huì)很大程度上背離“科學(xué)性”。需要針對(duì)不同情況,在兩者之間尋求積極平衡。

(二)壟斷問(wèn)題性質(zhì)變異及其監(jiān)管難題

大數(shù)據(jù)時(shí)代,平臺(tái)型大企業(yè)具有明顯的直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),具有顯著的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和影響力。然而,用傳統(tǒng)的反壟斷理論對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管碰到難題,因?yàn)闊o(wú)論是定價(jià)還是獲利,一些巨型企業(yè)并不符合壟斷企業(yè)的行為特征。由于資本市場(chǎng)的深度參與,有些平臺(tái)企業(yè)對(duì)當(dāng)下是否盈利并不敏感,可以極具“耐心”地等待,其行為甚至近似于“軟約束”。即使有些企業(yè)收入可觀,也更多的是技術(shù)和創(chuàng)新收益而非壟斷收益。因此,雖然有些企業(yè)的確具有較高的市場(chǎng)份額和市場(chǎng)控制力,但其產(chǎn)生的負(fù)面影響卻難于識(shí)別和量化。總之,對(duì)壟斷的傳統(tǒng)定義無(wú)法判斷免費(fèi)市場(chǎng)中大企業(yè)控制力對(duì)消費(fèi)者福利的影響。這些都為政府管控壟斷行為帶來(lái)困難。

(三)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和個(gè)人隱私保護(hù)的矛盾日益突出

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,每個(gè)人的大量信息都會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地上傳至互聯(lián)網(wǎng),即使不被商家拿去謀利,絕大多數(shù)人也不愿意自己的私事被公諸于眾。特別是大數(shù)據(jù)技術(shù),其特點(diǎn)是“挖掘”,原本的零散信息通過(guò)大數(shù)據(jù)的整合很可能變成了對(duì)個(gè)人隱私“挖掘”很深的數(shù)據(jù)。因此,大數(shù)據(jù)時(shí)代如何保障國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密和公民隱私,是政府的職責(zé),也是全社會(huì)共同的挑戰(zhàn)。要立足我國(guó)實(shí)際情況,積極穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)工作,統(tǒng)籌考慮個(gè)人信息保護(hù)、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)效率和產(chǎn)業(yè)安全等多個(gè)目標(biāo),同時(shí)要積極尋求與國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通,促進(jìn)形成公平公正公認(rèn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

(四)網(wǎng)絡(luò)空間公私邊界的重構(gòu)和“共治”需求

在網(wǎng)絡(luò)空間,公共治理的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)邊界。比如,首先,網(wǎng)絡(luò)空間中的市場(chǎng)主體通達(dá)范圍極廣,可以不受限制地干擾他人。其次,不實(shí)網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生沖擊。再次,網(wǎng)絡(luò)空間沒(méi)有物理的國(guó)界、海關(guān)和邊防,容易被國(guó)外機(jī)構(gòu)和組織攻擊和利用。網(wǎng)絡(luò)空間上的私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的邊界出現(xiàn)模糊和交錯(cuò),需要打破政府和企業(yè)原有的責(zé)任邊界,共同進(jìn)行治理。一方面,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)造了這個(gè)無(wú)處不在無(wú)所不包的網(wǎng)絡(luò)空間并從中獲利,就需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外的部分社會(huì)責(zé)任;另一方面,政府介入網(wǎng)絡(luò)空間的治理,深入到企業(yè)層面甚至產(chǎn)品和服務(wù)層面進(jìn)行管制,也不能一概視為政府對(duì)市場(chǎng)和私人領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù),而是承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)的需要?？萍冀?、企業(yè)、消費(fèi)者和政府等共同構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)新世界,都應(yīng)共同擔(dān)負(fù)起治理責(zé)任。

本文最后一點(diǎn)感悟是:大數(shù)據(jù)時(shí)代,政府面對(duì)海量資訊來(lái)源和多種意見(jiàn)通道,在利用新技術(shù)進(jìn)一步做好管理與服務(wù)的同時(shí),還需要探討適應(yīng)新形勢(shì)的理念、機(jī)制和程序,做到平衡各種信息來(lái)源,恰當(dāng)解讀數(shù)據(jù)意義,明示社會(huì)公共利益,權(quán)衡比較各種選項(xiàng)。這些需要經(jīng)濟(jì)理論、社會(huì)理論、公共管理理論等提供學(xué)理支撐,理論研究需要立足國(guó)情、立足時(shí)代,與時(shí)俱進(jìn),創(chuàng)新發(fā)展。